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Das Europäische ökologische Netz Natura 2000 und der Beitritt Polens zur Europäischen Gemeinschaft

Perspektiven für den Naturschutz in Polen - Vortrag von Wilhelm Breuer anlässlich des 4. Treffens polnischer und deutscher Ornithologen vom 06.-08.10.2000 in Lagow/Polen

1. Polens Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft

Die Europäische Gemeinschaft darf sich nicht als eine bloße Wirtschafts- oder Währungsgemeinschaft verstehen. Sie muss vor allem eine Gemeinschaft der geistigen, ideellen und kulturellen Werte sein. Heute hat es den Anschein, an die Stelle dieser Werte seien markt- und finanzpolitische Interessen getreten. Soll heute nicht vorrangig das Geld Europa einigen? Zeigt sich dies nicht auch in der Bezeichnung für die europäische Währung: Euro wie Europa? - Polen bereitet sich auf den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft vor. Der Beitritt Polens kann die Rückbesinnung auf die Werte Europas stärken. Immerhin sind der Beitrag Polens die Erfahrungen aus Teilungen, Leid und zehn christlichen Jahrhunderten, die Kultur des Erinnerns, der Geist der Freiheit und der Solidarität. Die friedliche Überwindung der Trennung Europas ging von Polen aus. Nicht zufällig liegen zwischen der Unterzeichnung des Abkommens zwischen freier Gewerkschaft und Regierung in Polen 1980 und dem Deutschen Einigungsvertrag 1990 auf den Tag genau zehn Jahre. Vielleicht bedarf Polen weniger der Aufnahme in die Europäische Gemeinschaft als vielmehr umgekehrt die Europäische Gemeinschaft des Beitritts Polens. Dann wäre der Beitritt Polens vor allem ein Dienst Polens an Europa.

Aber wird der Beitritt Polens auch ein Dienst an der Sache des Naturschutzes sein? Polens Beitrag zur Europäischen Gemeinschaft ist nicht zuletzt ein herausragendes Erbe an Natur- und Kulturlandschaften. Was werden Binnenmarkt, Marktordnungen und die Anpassungsforderungen in allen gesellschaftlichen Bereichen und gerade in der Landwirtschaft von diesem Vermögen übriglassen? Die Veränderungen werden, soviel ist sicher, folgenschwer sein. Diese Veränderungen waren nicht gemeint, als der Papst 1979 am Vorabend von Pfingsten auf dem Siegesplatz in Warschau betete: "Komm herab, Heiliger Geist, erneuere das Angesicht dieser Erde - dieser polnischen Erde".

Der Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft bedeutet für Polens Natur und Landschaft aber nicht nur neue Gefahren, sondern auch naturschutzpolitische Verpflichtungen und Chancen. Welche Bedeutung z. B. die Europäische Vogelschutzrichtlinie gerade im Hinblick auf den Schutz der europäischen Eulenarten hat, zeigt sich darin, dass die zum Schutz von acht der dreizehn europäischen Arten geeignetsten Gebiete als Europäische Vogelschutzgebiete von den Mitgliedstaaten streng geschützt in das Europäische ökologische Netz Natura 2000 eingefügt werden müssen. Hierbei handelt es sich um die Arten des Anhanges I der Europäischen Vogelschutzrichtlinie Uhu, Schnee-Eule, Sperbereule, Sperlingskauz, Habichtskauz, Sumpfohreule, Raufußkauz und Bartkauz. - Die folgenden Anforderungen wichtiger Teile des Naturschutzrechts der europäischen Gemeinschaft gelten in allen Mitgliedsstaaten - bald also auch in Polen.

2. Natura 2000 - Naturschutz für Europa

Das Gemeinschaftsrecht der Europäischen Gemeinschaft verpflichtet die Mitgliedstaaten, zur Erhaltung der biologischen Vielfalt ein zusammenhängendes Netz von Schutzgebieten mit der Bezeichnung Natura 2000 einzurichten und darauf bezogene Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Dieses Netz muss den Fortbestand und gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes bestimmter Lebensraumtypen und Pflanzen- und Tierarten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten. Zu schützen sind also nicht allein repräsentative Einzelgebiete, auch nicht nur "die wertvollsten der wertvollen Gebiete", sondern ein ganzes System von Gebieten. Dieses Schutzgebietssystem muss alle die Gebiete einbeziehen, die für den dauerhaften Fortbestand bestimmter Lebensraumtypen und Arten in der Europäischen Gemeinschaft erforderlich sind. Dieses Netz soll zugleich der zentrale Beitrag der EG zu der Verwirklichung der 1992 in Rio beschlossenen Konvention zur Erhaltung der biologischen Vielfalt sein. Zu diesem Netz muss nach dem Beitritt zur EG also auch Polen beitragen. Grundlage für das Netz Natura 2000 sind zwei Richtlinien der EG: die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie von 1992 und die Europäische Vogelschutzrichtlinie von 1979. Sie müssen von den Mitgliedstaaten in ihr nationales Recht übernommen und darin ausgefüllt werden. Beide Richtlinien verlangen von den Mitgliedstaaten, dass sie bestimmte Gebiete nach einheitlichen Kriterien schützen, pflegen und entwickeln.

Die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie

Die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (Richtlinie über die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen, kurz: FFH-Richtlinie) verlangt von den Mitgliedstaaten, dass sie Gebiete benennen und schützen, die für die Erhaltung der in der FFH-Richtlinie genannten Lebensraumtypen und Arten wichtig sind. Anhang I der FFH-Richtlinie enthält eine Liste natürlicher und halbnatürlicher Lebensräume, die Bestandteil des Netzes sein sollen. Hierbei handelt es sich überwiegend um Lebensraumtypen, die sehr stark zurückgegangen sind oder deren natürliches Verbreitungsgebiet innerhalb der EG sehr klein ist. Insgesamt sind in dem Anhang I 200 Lebensraumtypen aufgeführt. Anhang II der FFH-Richtlinie enthält die Pflanzen- und Tierarten, deren Lebensräume in dem Netz enthalten sein sollen. Hierzu gehören EG-weit gefährdete Arten sowie endemische, d. h. ausschließlich in einem begrenzten Gebiet vorkommende Arten. In diesem Anhang sind rund 200 Tierarten und mehr als 500 Pflanzenarten aufgeführt, deren Lebensräume geschützt werden sollen. Die Anhänge I und II enthalten überdies sog. "Prioritäre Lebensraumtypen und Arten". Insbesondere diese Lebensräume und Arten dürfen nicht weiter beeinträchtigt werden, sondern für diese sollen vordringlich Schutzmaßnahmen ergriffen werden. Anhang III der FFH-Richtlinie benennt die fachlichen Kriterien der Gebietsauswahl. Bezugsräume sind die Biogeographischen Regionen. Mit der Osterweiterung vergrößern sich die Biogeographischen Regionen; die Erweiterung erfordert die Überarbeitung und Ergänzung der Anhänge I und II der FFH-Richtlinie.

Die Europäische Vogelschutzrichtlinie

Auch die Richtlinie über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten (kurz: EG-Vogelschutz-richtlinie) verpflichtet die Mitgliedstaaten, bestimmte Gebiete zu benennen und zu schützen und zwar zum Schutz der in Anhang I der EG-Vogelschutzrichtlinie aufgeführten Brutvogelarten und ihrer Lebensräume sowie der regelmäßig vorkommenden, nicht in Anhang I genannten Zugvogelarten und ihrer Lebensräume. Die FFH-Richtlinie klammert deshalb die Vogelarten aus und verweist auf die EG-Vogelschutzrichtlinie. Mit der Osterweiterung wird die Liste der nach der EG-Vogelschutzrichtlinie zu schützenden Vogelarten überarbeitet und ergänzt werden müssen.

3. Der Aufbau des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000

Bei der Errichtung des Netzes Natura 2000 muss zwischen den sogenannten gemeinschaftlich bedeutenden Gebieten nach der FFH-Richtlinie und den Europäischen Vogelschutzgebieten nach der EG-Vogelschutzrichtlinie unterschieden werden. Beide Gebietstypen bilden zusammen das Europäische Netz Natura 2000. Beide Gebietstypen können sich durchaus überlagern, d. h. bestimmte Gebiete oder Gebietsteile können sowohl gemeinschaftlich bedeutsame Gebiete als auch EG-Vogelschutzgebiete sein. Wie kommen diese Gebiete zustande?

Gemeinschaftlich bedeutende Gebiete

Der Mitgliedstaat hat zunächst zu prüfen, welche der in den Anhängen I und II der FFH-Richtlinie genannten Lebensräume und Arten in seinem Gebiet vorkommen. Alle diese Gebiete kommen für die nationale Gebietsliste, d. h. für die Meldung an die Europäische Kommission, in Frage. Welche dieser Gebiete zu melden sind, ergibt sich aus den Kriterien des Anhanges III der FFH-Richtlinie. Vereinfacht lassen sich folgende Anforderungen ableiten:

Die bloße Meldung bereits besonders geschützter Gebiete dürfte daher kaum ausreichend sein. Die Kommission prüft die nationalen Gebietslisten und wählt daraus im Einvernehmen mit dem jeweiligen Mitgliedstaat die Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aus. Diese ausgewählten Gebiete sollen das Netz Natura 2000 bilden. Auswahlkriterien sind insbesondere die Bedeutung der Gebiete für die Kohärenz des Netzes und den Erhaltungszustand der Lebensräume und Arten auf nationaler Ebene und in den Biogeographischen Regionen. Die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Gebiete mit prioritären Lebensraumtypen oder prioritären Arten zählen generell zu den Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung.

EG-Vogelschutzgebiete

Bei den EG-Vogelschutzgebieten gibt es keine gestufte Vorgehensweise. Die Gebiete, die zahlen- und flächenmäßig für den Schutz der in der EG-Vogelschutzrichtlinie aufgeführten Arten am geeignetsten sind, müssen vom Mitgliedstaat der Europäischen Kommission bekanntgegeben und dauerhaft geschützt werden. Dies gilt für alle wichtigen Brutgebiete und mindestens alle international bedeutenden Rast- und Überwinterungsgebiete der in der EG-Vogelschutzrichtlinie genannten Vogelarten. Der Mitgliedstaat hat zwar einen gewissen Spielraum bei der Auswahl der Gebiete. Dieser Spielraum ist aber sehr gering und kann im Einzelfall gegen Null gehen. Auch hier ist es dem Mitgliedstaat versagt, seinen Interessen der wirtschaftlichen oder infrastrukturellen Entwicklung Vorrang vor dem Lebensraum- und Artenschutz einzuräumen.

4. Welchen Schutz entfaltet Natura 2000?

FFH- und EG-Vogelschutzrichtlinie schaffen keine eigene, neue Schutzgebietskategorie. Vielmehr sind die einzelnen Mitgliedstaaten verpflichtet, die Natura 2000-Gebiete - also die gemeinschaftlich bedeutenden Gebiete und die EG-Vogelschutz-gebiete mit den Schutzgebietskategorien und Möglichkeiten ihrer eigenen nationalen Naturschutzgesetze nach den einheitlichen Kriterien des EG-Rechts ausreichend zu schützen. Die bloße Meldung und auch die bloße Unterschutzstellung genügen nicht.

Für jedes der Natura 2000-Gebiete muss der Mitgliedstaat die Erhaltungsziele und die hierfür erforderlichen Maßnahmen festlegen. Der Erhaltungszustand der Lebensraumtypen und Arten, zu deren Schutz das jeweilige Gebiet in das Netz eingefügt wurde, darf sich nicht verschlechtern, sondern muss soweit erforderlich verbessert werden (Verschlechterungsverbot bzw. Entwicklungsgebot). Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, alle hierfür erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Hierzu gehört neben der Durchführung von Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen nach eigens aufzustellenden Managementplänen die regelmäßige Durchführung von Monitoringaufgaben und Berichtspflichten gegenüber der Europäischen Kommission. Tätigkeit oder Untätigkeit des Mitgliedstaates unterliegen also der Kontrolle. Darüber hinaus unterwirft die FFH-Richtlinie alle Pläne und Projekte, die ein Natura 2000-Gebiet beeinträchtigen könnten, einer strengen Zulassungsprüfung:

Pläne und Projekte, die ein Natura 2000-Gebiet einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, müssen auf die Verträglichkeit mit den für das Gebiet festgelegten Erhaltungszielen überprüft werden. Ein Plan oder Projekt darf nur dann zugelassen oder durchgeführt werden, wenn das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird. Ausnahmen sind nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich: Der Plan oder das Projekt muss aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, erforderlich sein und eine Alternativlösung darf nicht vorhanden sein. Soweit diese Ausnahmegründe vorliegen, können Projekt oder Plan zugelassen werden, es müssen aber die erforderlichen Maßnahmen getroffen werden, um die Kohärenz des Netzes Natura 2000 zu wahren.

Die Europäische Kommission muss über die getroffenen kohärenzsichernden Maßnahmen unterrichtet werden. Im Falle der Betroffenheit von prioritären Lebensraumtypen oder Arten sind die Ausnahmegründe noch weiter eingeschränkt. Dann können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen auf die Umwelt geltend gemacht werden. Werden andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht, muss die Europäische Kommission vor der Entscheidung beteiligt werden. Bei Verstößen gegen EG-Vogelschutzrichtlinie und FFH-Richtlinie können die Naturschutz-verbände und jedermann Beschwerde bei der Europäischen Kommission einlegen.

Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, die Kosten zu beziffern, die mit der Erhaltung von Natura 2000-Gebieten verbunden sind. Die EG beabsichtigt, sich an diesen Kosten zu beteiligen. Sie will dazu nicht nur ihre Naturschutz-Förderprogramme stärker auf Natura 2000 ausrichten, sondern auch ihre Förderprogramme für die Land- und Forstwirtschaft. So ist zu erwarten, dass die enormen Subventionen an die Landwirtschaft nicht länger undifferenziert gezahlt, sondern stärker an die Einhaltung von Naturschutzauflagen geknüpft werden. Schon heute werden Zuwendungen aus dem "life/Natur"-Förderprogramm der EG nur für solche Gebiete gewährt, die bereits offiziell der Europäischen Kommission als FFH-Gebiet oder EG-Vogelschutzgebiet gemeldet wurden.

5. Aufbau mit Verzögerung

Der Rat der Europäischen Gemeinschaft hat den Aufbau des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000 1992 einstimmig beschlossen. Nach dem in der FFH-Richtlinie vorgegebenen Zeitplan soll es bereits 2004 in dem Gebiet der bisherigen Mitgliedstaaten vollendet sein. Es zeichnet sich aber ab, dass dieser Zeitplan nicht eingehalten werden kann. So steht die Fertigstellung der Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung noch aus, weil die nationalen Meldelisten nicht vollständig sind. Auch die Zahl der gemeldeten Europäischen Vogelschutzgebiete ist unzureichend. Einige der Mitgliedstaaten sind offenbar nicht bereit, die eingegangenen Verpflichtungen zeitgerecht einzulösen. Dies zeigt der Blick auf den aktuellen Stand der Umsetzung (01.08.2000).

Bisher hat keiner der fünfzehn Mitgliedstaaten seine Meldepflichten vollständig erfüllt. Immerhin haben aber einige Mitgliedstaaten mehr als 20 % der Fläche ihres Staatsgebietes als EG-Vogelschutzgebiet gemeldet (Dänemark 22,3%; Niederlande allerdings erst nach Verurteilung durch den Europäischen Gerichtshof 24,1%). Als gemeinschaftlich bedeutende Gebiete nach der FFH-Richtlinie haben z. B. Dänemark 23,8%, Griechenland 20,1%, Spanien 17,4%, Italien 16,4% und Niederlande 17,7% gemeldet. Dennoch betrachtet die EG-Kommission auch die Meldungen dieser Mitgliedstaaten noch nicht als ausreichend. Für eine vollständige Meldung nach FFH- und EG-Vogelschutzrichtlinie dürfte insofern die Meldung von jeweils mindestens 20-25 % der Fläche des Mitgliedstaates erforderlich sein (wobei sich die beiden Gebietskategorien überlagern können).

Insbesondere Deutschland verzögert den Aufbau von Natura 2000. Sowohl die von Deutschland gemeldeten EG-Vogelschutzgebiete (4,6 %) als auch die nationale Liste von FFH-Gebieten (4,0 %) ist unvollständig oder eindeutig unzureichend. Hierbei ist zudem zu berücksichtigen, dass einige Gebiete teilweise oder vollständig unter beiden Richtlinien vorgeschlagen wurden. Die Flächenanteile können also nicht einfach addiert werden. Die Europäische Kommission hat deshalb Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof verklagt. Deutschland drohen Strafgelder von 1,5 Millionen DM pro Tag sowie der Verlust von Fördermitteln aus Struktur- und Agrarfonds in Milliardenhöhe. Dies hat die Aktivitäten der Bundesländer, die in Deutschland für die Gebietsmeldungen zuständig sind, beschleunigt. Ob die Meldungen aber in Kürze vollständig sein werden, kann bezweifelt werden. Bereits in der Vergangenheit sind eine Reihe von Mitgliedstaaten vom Europäischen Gerichtshof wegen des Verstosses gegen die EG-Vogelschutzrichtlinie verurteilt worden. Deutschland steht die Verurteilung wegen der unzureichenden Meldung von EG-Vogelschutzgebieten bevor. So sind die Europäische Kommission und der Europäische Gerichtshof die besten Verbündeten des Naturschutzes in Europa.

Trotz der Verzögerungen entfalten die beiden Richtlinien schon heute ihren Schutz, denn Gebiete, die nach den beiden Richtlinien schutzwürdig sind, dürfen von dem Mitgliedstaat nicht zerstört oder anderweitig nachteilig verändert werden, auch wenn sie bisher nicht nach nationalem Recht unter Schutz gestellt wurden. Dem Mitgliedstaat dürfen nämlich - so die Rechtsprechung - aus der Verzögerung der Gebietsmeldung keine Vorteile erwachsen.

FFH- und EG-Vogelschutzrichtlinie sind kompliziertes, aber bedeutendes Gemeinschaftsrecht. Jedenfalls sind die ohnehin wenigen Fortschritte des Naturschutzes in Deutschland einzig und allein den europarechtlichen Vorschriften und den bei Nichterfüllung drohenden finanziellen Sanktionen zu verdanken. Es liegt daher auf der Hand, dass Kräfte in den Mitgliedstaaten auf eine Lockerung dieser europarechtlichen Vorschriften drängen. Die staatlichen und nicht-staatlichen Naturschutzorganisationen in Polen sind gut beraten, sich frühzeitig mit den sich stellenden Anforderungen vertraut zu machen. Die Ermittlung und Abgrenzung der meldebedürftigen Gebiete für das Netz Natura 2000 sollten die nicht-staatlichen Naturschutzorganisationen kritisch, kompetent und konstruktiv begleiten. Sie sollten hierfür die Erfahrungen in den bisherigen Mitgliedstaaten der EG nutzen.

6. Zwölf Sterne auf blauem Grund

Dass der Naturschutz in der Europäischen Gemeinschaft mit besonderer Hilfe rechnen darf, zeigt die Flagge der Europäischen Gemeinschaft: Die Anzahl der Sterne in der Flagge der Europäischen Gemeinschaft hat nichts mit der Zahl der Mitgliedstaaten zu tun. Es waren schon zwölf Sterne als es weit weniger Staaten waren, und es sind heute zwölf Sterne, obwohl es nun fünfzehn Staaten sind. Und auch wenn es bald noch mehr Staaten sein werden, so bleibt die Zahl der Sterne doch gleich.

Die zwölf Sterne weisen zurück in die Zeit des Zweiten Weltkrieges: Paul Levi in der belgischen Stadt Löwen sah nachts die Züge deportierter Juden nach Osten, in das von den Deutschen besetzte Polen, fahren. Selbst Jude, von der Verschleppung und dem Tod bedroht, fasste er den Entschluss, sich zum katholischen Glauben hinzuwenden, wenn er der nationalsozialistischen Verfolgung entgehen sollte. Levi überlebte, machte sein Versprechen wahr, wurde Katholik und bald darauf Sekretär des gerade gegründeten Europarates. In dieser Zeit suchte sich der Europarat, ein Erkennungszeichen zu geben, wir würden heute sagen: ein Logo. Man konnte sich aber nicht einigen, denn es war die Zeit des Kalten Krieges. Die Staaten mit christlich orientierten Regierungen wollten als Grundform das Kreuz, die sozialistisch geführten Staaten (in Anlehnung an den Sowjetstern) einen Stern. Der Stern war für die Christen genauso unannehmbar wie für die Sozialisten das Kreuz, folgen Christen doch nur einem Stern: dem Stern von Bethlehem. So machte Levi einen Vorschlag, der bald die Zustimmung aller fand:

Die zwölf Sterne auf blauem Grund. - Es sind jene zwölf Sterne, von denen am Ende des Neuen Testaments, in der Geheimen Offenbarung, die Rede ist: "Ein großes Zeichen erschien am Himmel: Eine Frau mit der Sonne umkleidet, der Mond unter ihren Füßen und auf ihrem Haupt ein Kranz von zwölf Sternen...". Die zwölf Sterne stehen für die zwölf Stämme Israels.

Die Sozialisten wussten nichts von der Heiligen Schrift. Sie sahen nur die Sterne und glaubten ihre Forderung sogar um ein Mehrfaches erfüllt. So kamen der Europarat und schließlich die Europäische Gemeinschaft zu den zwölf Sternen. Und so schreibt Gott auf krummen Linien gerade. Der deutsche Bundeskanzler Schröder und der polnische Präsident Kwasniewski werden das vielleicht gar nicht wissen. Aber, es ist die wahre Geschichte. Und auch die Grundfarbe der Europaflagge, das tiefe Blau, ist das Blau Mariens - der Königin Polens (König Jan II. Kazimierz Wasa proklamierte im ersten nordischen Krieg 1655-1660 gegen Schweden die Gottesmutter, die Schwarze Madonna von Tschenstochau, in höchster Not zur Königin Polens.) - Wem also sollten wir den Schutz der Natur Polens in Europa anvertrauen, wenn nicht ihr.

Anschrift des Verfassers:
Dipl.-Ing. Wilhelm Breuer
EGE - Gesellschaft zur Erhaltung der Eulen e. V.
Postfach 11 46
D-52394 Heimbach
Telefon 02446/3321
Telefax 02446/3043
e-Mail: EGEEulen@aol.com
Internet: www.EGEEulen.de


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